Genehmigung von Grundwasserwärmepumpen

Genehmigung von Grundwasserwärmepumpen
Antrag Stadtrats-Mitglieder Professor Dr. Jörg Hoffmann, Gabriele Neff, Richard Progl und Fritz Roth (FDP BAYERNPARTEI Stadtratsfraktion) vom14.8.2023

Antwort Christine Kugler, Referentin für Klima- und Umweltschutz:

Mit Schreiben vom 14.8.2023 haben Sie Folgendes beantragt:

„1. Die städtische Verwaltung baut über eine öffentlich verfügbare Internetplattform ein Wärmepumpenkataster auf, das klare Aussagen darüber trifft, in welchen Stadtbereichen mit welcher Bohrtiefe ohne weitere Erlaubnis eine Grundwasser- oder ggf. Solewärmepumpe betrieben werden kann und darf.
2. Dabei findet die Tatsache Berücksichtigung, dass Grundwasserwärmepumpen lediglich eine Temperaturänderung des Grundwassers bewirken und das wieder zugeführte Wasser den gleichen Reinheitsgrad aufweist, wie das zuvor entnommene Wasser.
3. Der Betrieb einer Wärmepumpe muss jedoch (wie bisher) angezeigt und im Kataster vermerkt werden, um sich überlappende Einzugsbereiche stärkerer Pumpenanlagen zu vermeiden.
4. Zum Aufbau des Katasters wird geprüft, inwieweit die dafür notwendigen Bohrkosten durch eine faire Umlage auf die Nutzer getragen werden können.“

Zur Begründung haben Sie dazu Folgendes vorgetragen:
„Durch die verteilten Zuständigkeiten bei der Genehmigung von Brunnenbohrungen und veraltete Rechtsvorschriften ist es aktuell nicht möglich, innerhalb der Stadt München vorab eine Genehmigung zum Betrieb einer Grundwasserwärmepumpe zu erhalten. Stattdessen operieren das zuständige Wasserwirtschaftsamt und die Stadtverwaltung mit vorläufigen Genehmigungen und verlagert vermeidbare Kosten und vermeidbares Risiko auf die sanierungswilligen Hauseigentümer. So werden einzelnen Bauherren oft zusätzliche Gutachten und Probebohrungen auferlegt, die angesichts der hohen Anzahl von Grundwasserbohrungen im Stadtgebiet vermeidbar sind.“

Nach §60 Abs.9 GeschO dürfen sich Anträge ehrenamtlicher Stadtratsmitglieder nur auf Gegenstände beziehen, für deren Erledigung der Stadtrat zuständig ist.
Bei der Erlaubnis von Grundwasserwärmepumpen handelt es sich um den Vollzug des Wasserrechts. Der Inhalt des Antrages betrifft damit eine laufende Angelegenheit, deren Besorgung nach Art.37 Abs.1 GO und §22 GeschO dem Oberbürgermeister obliegt. Eine beschlussmäßige Behandlung der Angelegenheit im Stadtrat ist daher rechtlich nicht möglich.

Zu Ihrem Antrag vom 14.8.2023 teile ich Ihnen aber Folgendes mit:

Allgemeines:
München liegt auf einem produktiven quartären Grundwasserleiter, der sehr gute Voraussetzungen für die Nutzung des oberflächennahen Grundwassers zum Heizen und Kühlen bietet. Das verfügbare Potenzial kann insbesondere durch den Einsatz von effizienten Grundwasserwärmepumpen zum Heizen genutzt werden und somit einen signifikanten Beitrag zum Gelingen der Wärmewende in München leisten.
Der Grundwasserleiter wird aktuell mit ca. 3.000 Anlagen thermisch genutzt. Bereits bewilligte Anlagen genießen einen Schutz und dürfen von neuen Anlagen nicht negativ beeinflusst werden. Die wasserrechtliche Beurteilung und Bewilligung von neuen Anlagen werden in dem immer intensiver genutzten Reservoir somit tendenziell aufwändiger.
Durch die veränderte Gesetzeslage im Gebäudesektor und die städtischen Aktivitäten auf dem Weg zur Klimaneutralität (kommunale Wärmeplanung, Bauleitplanung, integrierte Quartiersarbeit, aufsuchende Energieberatung) wird sich die Zahl der zu prüfenden Wasserrechtsanträge auch in Zukunft noch erhöhen. Zusätzlich erschweren Veränderungen durch den Klimawandel (urbane Wärmeinsel, Grundwasserhoch- und -niedrigstände) die Genehmigungspraxis. Eine Einbeziehung aktueller Monitoringdaten und die Ableitung von Prognosen zur Grundwasserdynamik werden dadurch in der wasserrechtlichen Beurteilung immer komplexer.
Sowohl die untere Wasserbehörde (RKU-Wasserrecht) als auch das Wasserwirtschaftsamt (WWA) München müssen durch effiziente Beurteilungswerkzeuge in der Genehmigungspraxis unterstützt werden, um die hohe Qualität der Beurteilungen in den sich verändernden Bedingungen des urbanen Raums aufrecht erhalten zu können. Eine große Entlastung der Genehmigungsbehörde bietet hierbei die umfassende Information von Fachplanern und privaten Sachverständigen in der Wasserwirtschaft (PSW), um bereits früh in der Machbarkeitsanalyse das Risiko von Planungsfehlern zu minimieren und Einschränkungen während des Genehmigungsprozesses zu vermeiden.
Das RKU arbeitet bereits seit vielen Jahren an der angepassten Bereitstellung von hochwertigen Planungsgrundlagen sowohl für Fachleute als auch für die breite Öffentlichkeit und hat im Zuge der kommunalen Wärmeplanung bereits weitere Entwicklungen auf den Weg gebracht, um die verfügbaren Datengrundlagen stetig zu verbessern. Eine Vielzahl der im Antragaufgegriffenen Punkte finden hier bereits Berücksichtigung und werden im Folgenden näher erläutert.

Zu Punkt 1:
Für den Bau und Betrieb von Anlagen zur Nutzung von oberflächennaher Geothermie sind die Bestimmungen des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) in Verbindung mit dem Bayerischen Wassergesetz (BayWG) und die hierzu ergangenen Verwaltungsvorschriften maßgebend. Der Betrieb einer Grundwasserwärmepumpe ohne weitere Erlaubnis ist daher rechtlich nicht möglich. In Bayern sind die Bohrungen für eine Grundwasserwärmepumpe nach §49 WHG i.V.m. Art.30 BayWG lediglich anzeigepflichtig. Zusätzlich ist die Entnahme von Grundwasser zur thermischen Nutzung und die Wiedereinleitung des genutzten Grundwassers erlaubnispflichtig nach §§8 Abs.1, 9 Abs.1 Nr. 4, 5 WHG.
Die Erlaubnisse zur Nutzung werden in der Regel für einen Zeitraum von 15 bis 20 Jahren befristet. Die ausgesprochene Befristung erfolgt nach pflichtgemäßem Ermessen. Durch diese Befristung wird dem Erlaubnisnehmer die Grundwassernutzung über einen ausreichend langen und wirtschaftlich vertretbaren Zeitraum ermöglicht und gleichzeitig nach Ablauf der Frist eine Neubewertung der Auswirkungen der Anlage gewährleistet. Damit können zwischenzeitlich gewonnene Erfahrungswerte und Erkenntnisse im Rahmen einer erneuten Begutachtung der Grundwasserbenutzung zugrunde gelegt werden.
Weiterhin werden die Erlaubnisse zum Schutz der konkurrierenden und künftig beabsichtigter Nutzungen oder möglichen Nutzungserweiterungen mit einer auflösenden Bedingung (Art.36 Abs.2 Nr.2 BayVwVfG) verbunden, falls mit der Nutzung nicht innerhalb einer angemessenen Frist (in der Regel zwei Jahre) in einem signifikanten Umfang (mindestens 50% der erlaubten Menge) begonnen wird. Somit wird verhindert, dass Erlaubnisse ohne das Ziel einer zeitnahen Nutzung „auf Vorrat“ beantragt werden und damit die Errichtung anderer Grundwasserwärmepumpen verhindert wird.

Bei kleinen Anlagen, die bei Einfamilienhäusern in der Regel zum Einsatz kommen, existiert bereits ein vereinfachtes Antragsverfahren gemäß Art.70 Abs.1 Nr.1 BayWG. Hier ist in der Regel die Vorlage eines Gutachtens eines PSW nach Art.65 BayWG ausreichend. Wird durch die Behörde innerhalb einer Frist von drei Monaten nach Eingang der vollständigen Unterlagen keine Entscheidung getroffen, gilt die Erlaubnis als erteilt (Art.70 Abs.1 Satz 2 BayWG) und die Anlage kann errichtet werden. Erst bei großen Anlagen mit einer Leistung über 50 kJ/s ist eine wasserrechtliche Erlaubnis nach §10 Abs.1 WHG, Art.15 BayWG (beschränkte Erlaubnis) erforderlich.Trotz vorgeschriebener Einzelfallprüfung während der Genehmigung hat das RKU durch aktive Partnerschaften in Forschungsprojekten den Grundstein für eine Inwertsetzung des bestehenden Datenschatzes aus über 30.000 Bohrungen und über 6.000 Grundwassermessstellen gelegt. So konnten detaillierte hydrogeologische Planungsunterlagen zum geothermischen Potenzial der Münchener Schotterebene unter der Federführung des Lehrstuhls für Hydrogeologie (TUM) erarbeitet werden, die über das Geoportal der LHM frei verfügbar sind (https://geoportal.muenchen.de/portal/geothermie/). Grundlegende Aussagen zur technischen Machbarkeit für kleine und große Anlagen können hier bereits getroffen werden. Die Planungsunterlagen sind in der Praxis gut etabliert und haben sich auch hinsichtlich ihrer Qualität und Detailschärfe bewährt.

Für die Planung von Grundwasserwärmepumpen kann darüber hinaus der Grundwasserstand kostenpflichtig (ca. 30 Euro Privatpauschale) beim RKU über die E-Mailadresse grundwasser.rku@muenchen.de abgefragt werden. Im Rahmen der Grundwasserauskunft gibt das RKU auch Hinweise, ob eine Brunnenanlage am angefragten Standort bezüglich der hydrogeologischen Rahmenbedingungen machbar ist. Hier ist nicht nur der Grundwasserstand maßgebend, sondern auch die Geologie, die Grundwasserfließrichtung, die Lage des Grundwasserstauers, die Grundwassermächtigkeit sowie die Grundwassertemperatur. Das RKU empfiehlt allen Bürger*innen die Grundwasserauskunft zu nutzen, damit die geplanten Brunnenanlagen fachgerecht errichtet werden und somit eine lange Lebensdauer besitzen.

Eine weitere Möglichkeit der Information bietet der UmweltAtlas Bayern des Bayerischen Landesamts für Umwelt (LfU). Hier werden verschiedene raum- und ortsbezogene Umweltdaten zur Verfügung gestellt, darunter auch Informationen zu geologischen Bohrungen, zu Erdwärmesonden, zu Grundwasserwärmepumpen und zur Geologie und Hydrogeologie. Der Umwelt Atlas Bayern ist unter folgendem Link erreichbar: https://www.lfu.bayern.de/umweltdaten/kartendienste/index.htm

Zusätzlich werden durch die LHM im Rahmen der kommunalen Wärmeplanung sog. Eignungsgebiete für verschiedene Arten der erneuerbaren Wärmeversorgung kartiert. Zur Nutzung der oberflächennahen Geothermie werden vor allem Grundwasserwärmepumpen zur individuellen Versorgung und grundwasserversorgte Nahwärmenetze analysiert. Hierbei wird das zur Verfügung stehende Potenzial mit dem gebäudescharfen Wärmebedarf im Bestand abgeglichen und dargestellt, ob eine Versorgung möglich ist. Die Eignungsgebiete sollen als Bestandteil des Wärmeplans ebenfalls der breiten Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Somit ist für die Erstabschätzung im Neubau (Potenzialkarten) und in Kürze im Bestand (Eignungsgebiete) jeweils eine angepasste Datenbasis vorhanden, um die Sinnhaftigkeit einer vertieften Planung einfach abschätzen zu können.

Als Bohrtiefenbegrenzung ist in der Münchener Schotterebene im Allgemeinen die Oberkante der tertiären Schichten maßgeblich, da die feinkörnigeren Sedimente unterhalb des quartären Kieses eine wasserstauende Schicht bilden. Tiefer liegende Grundwasserstockleiter sind dadurch vom obersten Grundwasserstockwerk hydraulisch getrennt. Diese Trennung bietet einen Schutz vor einem Schadstoffeintrag in tiefere Schichten, weshalb in der aktuellen Auslegung des Wasserrechts eine Durchbohrung des ersten Stauers zur Nutzung der oberflächennahen Geothermie nicht gestattet ist. Die Tiefenlage dieser Schicht (Tertiäroberkante) ist im Stadtgebiet durch die o.g. Forschungsprojekte sehr detailliert kartiert worden und ebenfalls im Geoportal veröffentlicht. Durch diese flache Bohrtiefenbegrenzung, welche selten über 40 m erreicht, ist der Bau von Erdwärmesonden in München normalerweise nicht wirtschaftlich und folglich wird auch kein Potenzial für Erdwärmesonden ausgewiesen.

Einer weiterführenden Information der Öffentlichkeit hinsichtlich der Genehmigungsfähigkeit einer geplanten Anlage widerspricht der Datenschutz aktuell in mehreren Punkten. Vor allem ist hier das Altlastenkataster zu nennen, welches über eine stadtweite Kartierung von geeigneten Gebieten indirekt einsehbar wäre. Bei Auskünften aus dem Altlastenkataster handelt es sich um personenbezogene und damit schutzwürdige Daten. Die erfassten Informationen können Rückschlüsse auf den jeweiligen Eigentümer zulassen, weshalb die Herausgabe solcher Daten zunächst nur für den jeweiligen Grundstückseigentümer möglich ist. In der Nähe von Altlasten können thermische Nutzungen des Grundwassers zu einer Mobilisierung von Schadstoffen führen und können im Sinne des vorsorgenden Grundwasserschutzes nur unter Einschränkungen bewilligt werden. Weitere relevante personenbezogene Daten sind die bestehenden thermischen Nutzungen. Sie sind für eine Beurteilung der Genehmigungsfähigkeit notwendig, um negative Einflüsse auf Bestandsanlagen auszuschließen.

In einem weiterführenden Forschungsprojekt zur Optimierung der thermischen Grundwassernutzung in München (Geo.KW) wurde eine Webapplikation entwickelt, die eine zielgerichtete Information von Energieberatern, Fachplanern und PSW ermöglicht und grundlegende Funktionen zur Beurteilung neuer Anlagen bietet. Aktuell befindet sich die Applikation in einer Testphase bei der unteren Wasserrechtsbehörde und dem WWA-Müchen.In einem nächsten Schritt ist geplant, das Feedback einzuarbeiten und die Applikation datenschutzrechtlich zu prüfen, um eine Freischaltung der Abfragemöglichkeiten zumindest für die Fachöffentlichkeit zu erreichen.

Zusammenfassend gehen wir davon aus, dass das vorgeschlagene
Wärmepumpenkataster durch die aktuellen und geplanten Arbeiten dem Sinn nach bereits umgesetzt wird.

Zu Punkt 2:
München leidet als sehr dicht besiedelte Stadt unter dem urbanen Wärmeinseleffekt. Dieser Einfluss wirkt sich auch in den Untergrund aus und führt im quartären Grundwasserleiter zu deutlich erhöhten Temperaturen (vgl. Grundwassertemperaturkarte im Geoportal). Es wird davon ausgegangen, dass stark erhöhte Temperaturen von über 20°C zu einer Verschlechterung der Wasserqualität führen können. Eine weitere Erhöhung der Grundwassertemperaturen sollte somit vermieden werden. Da der Betrieb von Grundwasserwärmepumpen zum Heizen dem Wasser Wärme entzieht und den Grundwasserleiter somit abkühlt, ist der vermehrte Einsatz von Grundwasserwärmepumpen als Gegengewicht zur anthropogenen Erwärmung durchaus zu begrüßen. Zusätzlich ergibt sich durch die erhöhten Vorlauftemperaturen in den Wärmepumpen eine verbesserte Effizienz, da die Aggregate einen geringeren Temperaturhub leisten müssen. Eine Abkühlung des Grundwassers um die maximal zulässigen 5 Kelvin ist daher im Stadtgebiet nirgends problematisch.

Anders verhält es sich bei Kühlnutzungen, die das Grundwasser erwärmen. Hierbei sollte mindestens eine ausgeglichene Wärmebilanz der Anlage nachgewiesen werden, z.B. Heizen im Winter und Kühlen im Sommer. Wenn das der Fall ist, kann das Grundwasser maximal um 5 Kelvin erwärmt werden, wobei eine Einleittemperatur von 20°C nicht überschritten werden darf.

Grundwasserwärmepumpen bewirken jedoch nicht nur eine Temperaturänderung des Grundwassers, es ist außerdem möglich, dass eine Grundwasserwärmepumpe eine Altlast im Untergrund mobilisiert. Es kann somit der Zustand des Grundwassers weiter schädlich beeinflusst werden und zu einer Ausbreitung der schädlichen Gewässerveränderung in Richtung Grundwasserabstrom auf unbelastete Grundstücke kommen. Daher ist vor der Inbetriebnahme einer Grundwasserwärmepumpe eine Prüfung der aktuellen Situation im wasserrechtlichen Genehmigungsverfahren besonders wichtig.

Zu Punkt 3:
Wie unter Punkt 1 ausgeführt, wird die Anzeigepflicht durch Bundes- und Landesgesetze geregelt. Die Aufnahme von neuen thermischen Nutzungen und die Pflege der Bestandsdaten wird durch die untere Wasserrechtsbehörde (RKU-Wasserrecht) und das WWA-München geleistet und zentral in einer Datenbank des Landesamts für Umwelt vorgehalten. Bei größeren Anlagen müssen gemäß der Eigenüberwachungsverordnung zusätzlich monatliche Betriebsdaten in Jahresberichten aufgezeichnet und übermittelt werden, da nur mit der Kenntnis über die Betriebsweise der Anlage eine Beurteilung einer möglichen thermischen Beeinflussung des Grundwassers möglich ist.

Darüber hinaus werden Bohrungen sowie Wärmepumpen im städtischen Untergrundplan erfasst. Die ermittelten Daten werden in eine gemeinsame Datenbank eingetragen, welche als Grundlage für die Grundwasserauskunft (siehe Punkt 1) dient. Da sich die geologischen und hydrogeologischen Verhältnisse in der Münchner Schotterebene auch kleinräumig schnell ändern können, empfiehlt das RKU allen Planern, Ingenieurbüros sowie Bürger*innen die Grundwasserauskunft des RKU in Anspruch zu nehmen. Das RKU weist im Rahmen der Grundwasserauskunft darauf hin, wenn die Grundwassermächtigkeit sehr gering ist, der Untergrund eine schlechte Durchlässigkeit aufweist oder das obere Grundwasserstockwerk komplett fehlt und dadurch kein Grundwasser vorhanden ist. Ein öffentliches Wärmepumpenkataster würde dazu führen, dass die Grundwasserauskunft weniger in Anspruch genommen würde, wodurch auch Brunnen in ungünstigen Gebieten realisiert werden würden, die evtl. bei einem Niedrigwasserstand trockenfallen können.

Zu Punkt 4:
Bei der individuellen Wärmeversorgung eines Gebäudes muss der Gebäudeeigentümer die Investitionskosten generell selbst tragen. Aktuell gibt es allerdings großzügige Förderprogramme vom Bund (Bundesförderung Effiziente Gebäude – Einzelmaßnahmen und Klimafreundlicher Neubau) und der LHM (Förderprogramm Klimaneutrale Gebäude). Ab 2024 werden die Zuschüsse vom Bund vermutlich nochmals steigen.

Bei gemeinschaftlichen Nahwärmenetzlösungen gibt es die Möglichkeit Verbundlösungen von einem zentralen Energieversorger zu realisieren, in denen individuelle Anschlussgebühren anfallen. Die Investitionskosten werden hier üblicherweise vom Energieversorger getragen und über den Wärmepreis an den Endkunden weitergegeben. Eine zweite denkbare gemeinschaftliche Lösung ist die Gründung einer Bürgerenergiegenossenschaft, die Bau und ggf. sogar Betrieb, Instandhaltung und Management leistet.

Um Bürger*innen diesbezüglich eine Orientierung zu geben, hat das RKU aktuell ein Rechtsgutachten in Auftrag gegeben. Ziel des Gutachtens ist es Bürger*innen einen Überblick zur rechtlich-institutionellen Ausgestaltung von Nahwärmenetzen zu geben. Zusätzlich soll über wichtige rechtliche Fragestellungen bei Planungs- und Ausschreibungsphase von Nahwärmenetzen aufgeklärt und über Preissetzung und Fördermaßnahmen informiert werden. In beiden Arten der Verbundlösung ist eine faire Umlage der Investitionskosten auf die Verbraucher das Ziel.

Die derzeit (Stand 20.12.2023) weiterhin unklare Lage über die verbindlichen Inhalte der zum 1.1.2024 erwarteten novellierten Bundesförderung für effiziente Gebäude – Einzelmaßnahmen (BEG-EM) hat das RKU dazu gezwungen, für den Förderbaustein „Einzelmaßnahmen“ im Münchner Förderprogramm Klimaneutrale Gebäude (FKG) zum 1.1.2024 eine Förderpause einzulegen. Der Stadtrat wurde am 12.12.2023 im Ausschuss für Klima- und Umweltschutz darüber informiert, dass dieses Vorgehen rechtlich zwingend erforderlich ist, um einen rechtssicheren, fachlichen Abgleich mit den geänderten Förderbedingungen der BEG herzustellen und nach kurzzeitiger Pause die Beantragbarkeit der angepassten Fördertatbestände wieder aufzunehmen. Unklar ist derzeit, wann und zu welchen Bedingungen die derzeit gestoppten Förderprogramme des Bundes – wie beispielsweise EBW (Energieberatung Wohngebäude), BEW (Bundesförderung für effiziente Wärmenetze), BAW (Aufbauprogramm Wärmepumpe) etc. – wieder aufgenommen werden.

Im aktuellen „Infoblatt zu den förderfähigen Maßnahmen und Leistungen“ für die Bundesförderung für effiziente Gebäude sind notwendige Nebenleistungen („Umfeldmaßnahmen“) aufgeführt, die als Investitionskosten förderfähig sind. Unter „Kosten erforderlicher Umfeldmaßnahmen“ sind Nebenkosten für Arbeiten bzw. Investitionen zu verstehen, die unmittelbar zur Vorbereitung und Umsetzung sowie für die Ausführung und Funktionstüchtigkeit einer zuvor genannten förderfähigen Maßnahme notwendig sind und/oder deren Energieeffizienz erhöhen bzw. absichern. Für Wärmepumpen fallen nach derzeitigem Stand (Version 8.0 – 06/2023) darunter beispielsweise Erdsondenbohrungen (auch Probebohrungen), Brunnenbohrungen. Auch die Netze für kalte Nah- oder Fernwärme (netzgebundene Wärmequellen) sind als Bestandteil der Wärmequelle förderfähig. Die Kosten können bei mehreren Abnehmenden nach einem nachvollziehbaren Schlüssel aufgeteilt werden. Eine Umlage auf Anschlussgebühren ist da-bei möglich. Zudem sind Maßnahmen zur Optimierung der Wärmepumpe als Fördertatbestand „Heizungsoptimierung“ förderfähig. Für elektrisch angetriebene Wärmepumpen wird voraussichtlich auf künftig zusätzlich ein Bonus von 5 Prozentpunkten gewährt, wenn als Wärmequelle Wasser, Erdreich oder Abwasser erschlossen wird oder ein natürliches Kältemittel eingesetzt wird.

Fazit:
Die städtische Verwaltung arbeitet bereits jetzt intensiv an einer modernen Unterstützung von Bürger*innen und Fachplanern während des Planungs- und Genehmigungsprozesses von Grundwasserwärmepumpen. Auch im Rahmen der Neuerungen durch die kommunale Wärmeplanung sind weitere Anpassungen und Verbesserungen der Planungsgrundlagen in Ausarbeitung. Somit wird sich auch in Zukunft das Risiko von Planungsfehlern weiter verringern und Unsicherheiten während der Genehmigung werden weiter abgebaut. Im Rahmen der Anpassungen des FKG für „Einzelmaßnahmen“ wird der zusätzliche Förderbedarf für Grundwasserwärmepumpen als Ergänzung zur nach derzeitigem Stand als auskömmlich einzuschätzenden Bundesförderung (BEG-EM) geprüft.

Um Kenntnisnahme der vorstehenden Ausführungen wird gebeten. Ich gehe davon aus, dass die Angelegenheit damit abgeschlossen ist.